Art. 36. 1. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:
1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
2) wykupienia nieruchomości lub jej części.
2. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają.
3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. (...)
Z powyższego przepisu wynika, iż uchwalenie przez Radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz ich wejście w życie może spowodować dwa rodzaje skutków, po pierwsze, w zakresie korzystania z nieruchomości, a po drugie, w zakresie wartości nieruchomości. Jak wskazuje literatura prawnicza:: „Pierwszy rodzaj skutków przejawia się niemożnością lub istotnym ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Uchwalenie planu miejscowego może spowodować bowiem zmianę przeznaczenia gruntów lub ich części oraz zmianę lub ograniczenie sposobu ich użytkowania.”
Orzecznictwo sądowe doprecyzowuje powyższe pojęcia: „Musi zachodzić związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego bądź jego zmianą a skutkiem w postaci ograniczenia prawa własności (użytkowania wieczystego), polegającego na uniemożliwieniu lub istotnym ograniczeniu korzystania z nieruchomości, przy czym chodzi o korzystanie faktyczne lub zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. w taki sposób, w jaki właściciel może to potencjalnie czynić w granicach określonych przepisami prawa. Niewątpliwie więc ustawodawca użył dwóch odmiennych pojęć w postaci "korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób" i "korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem". Korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób oznacza faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Korzystanie natomiast z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oznacza, że decydujące jest przeznaczenie nieruchomości bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bądź w akcie administracyjnym.”
W przypadku zaistnienia wskazanych skutków uchwalenia lub zmiany planu miejscowego właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują względem gminy roszczenia. Mogą oni mianowicie alternatywnie żądać bądź odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. Gmina może również zaoferować właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, w ramach realizacji tych roszczeń, nieruchomość zamienną. W przypadku akceptacji przez obie strony takiego rozwiązania zawierana jest pomiędzy nimi umowa zamiany, a z chwilą jej zawarcia wygasają wzajemne roszczenia. Ustalenie czy zachodzą okoliczności do wypłaty odszkodowania, w przypadku sprzecznych stanowisk gminy i podmiotu uprawnionego, pozostaje w gestii sądu powszechnego, który opiera się na wnioskach dowodowych stron.
Najważniejszym dowodem w tego typu sprawach jest opinia biegłych. Doktryna krytycznie odnosi się do stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2014 r., I ACa 1246/14 zgodnie, z którym ocena przesłanki do ustalenia odszkodowania w przypadku braku planu i decyzji o warunkach zabudowy należy wyłącznie do organów administracji publicznej.
Zgodnie z art. 6 k.c. ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Ponadto na podstawie art. 232 k.p.c. strony są obowiązane wskazywać dowody dla poparcia swojego stanowiska. Sąd może dopuścić także dowód niewskazany przez stronę, ale nie jest do tego zobowiązany. W związku z powyższym obowiązek wykazania, że zachodzą okoliczności uzasadniające formułowanie roszczeń w oparciu o art. 36 u.p.z.p. spoczywa na powodzie (podmiocie uprawnionym do dochodzenia tych roszczeń przed sądem). Tym samym to powód musi wykazać, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto (w przypadku domagania się przez niego odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.), że poniósł on w związku z tym rzeczywistą szkodę (np. poprzez obniżenie wartości nieruchomości do niego należącej).
Podkreślić należy, że powyższy przepis nie może stanowić podstawy do dochodzenie utraconych korzyści, np. w przypadku gdy właściciel nieruchomości zamierzał czerpać dochody w związku z konkretnym, uniemożliwionym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sposobem zabudowy nieruchomości. Dochodząc roszczenia z art. 36 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. uprawniony powinien wskazać w jaki sposób uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza jego prawo własności poprzez uniemożliwienie korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Może on przy tym wskazać na uniemożliwienie posadowienia na terenie nieruchomości zabudowań, na które 3 dotychczas miał możliwość otrzymania decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z poglądem doktryny nie jest przy tym konieczne, by taka decyzja została wydana, lub by powód rozpoczął nawet starania o jej wydanie. Istotne jest, czy jej wydanie na gruncie konkretnego stanu faktycznego było możliwe – okoliczność ta w toku postępowania przed sądem musiałaby zostać dowiedziona w drodze opinii biegłego.
W orzecznictwie sądów powszechnych, a także Sądu Najwyższego, ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 36 ust. 1 stanowi mechanizm rekompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że podstawę odpowiedzialności cywilnej gminy stanowi obniżenie wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia terenu na podstawie uchwalonego planu miejscowego lub uchwalonej zmiany tego planu (por. np. wyroki SN z: 22.11.2013 r., II CSK 98/13, LEX nr 1418725; 13.06.2013 r., IV CSK 680/12, LEX nr 1365729; wyrok SA w Lublinie z 26.09.2013 r., I ACa 381/13, LEX nr 1378759). Według komentarza A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 36 ” Stanowisko zawarte w komentarzu do art. 36 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorstwa Plucińska-Filipowicz Alicja (red.) Filipowicz Tomasz Kosicki Artur prezentowane jest natomiast stanowisko, że prezentowany sposób wykładni przepisu art. 36 ust. 1 jest wadliwy, nie uwzględnia bowiem reguł wykładni językowej i systemowej. Zwrócić należy uwagę, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymusza zmiany zagospodarowania terenu w tym znaczeniu, że postanowienia tego planu obligują właściciela gruntu do niezwłocznego zagospodarowania nieruchomości w zgodzie z jego postanowieniami. Uchwalenie planu nie oznacza bowiem obowiązku realizacji postanowień tego planu. Podmiot władający gruntem objętym postanowieniami planu miejscowego w dalszym ciągu może wykonywać swoje prawo w sposób dotychczasowy. Podkreślenia wymaga, że prawodawca w komentowanym przepisie mówi o korzystaniu z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, chyba że zgodnie z art. 35 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 11 dla danego terenu określono sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu. Kierując się dyrektywą racjonalności prawodawcy i dyrektywą zakazu wykładni synonimicznej, w myśl której dla nazwania jednego zjawiska w jednym akcie normatywnym nie używa się różnych określeń, przyjąć należy, że w komentowanym przepisie chodzi o niemożność wykorzystywania gruntu w sposób dotychczasowy – w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą (por. uwagi do art. 35).
Uchwalenie planu miejscowego nie powoduje samoistnie zmian w zakresie zagospodarowania terenu, te dokonują się bowiem wskutek podejmowania działań inwestorów. Skoro aż w trzech przepisach ustawy prawodawca mówi o pojęciu korzystania z nieruchomości, wydaje się, że dobitnie to świadczy o odrębności tego pojęcia względem pojęć „przeznaczenie terenu” i „zagospodarowanie terenu” w planie. Zatem dokonując wykładni art. 36 ust. 1, nie można przyjąć, że pojęcie „użytkowanie terenu” jest synonimem 4 w relacji do używanych w ustawie pojęć „przeznaczenie” i „zagospodarowanie terenu” (odmiennie SN w wyroku z 12.10.2007 r., V CSK 230/07, LEX nr 485903). W orzecznictwie twierdzi się jednak, że ocenę, czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, powinno się opierać nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu, lecz należy też uwzględniać możliwości w tym zakresie, a więc badać nie tylko to, jak była, lecz także to, jak mogła być zagospodarowana. Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje także możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń i nie ogranicza się tylko do sytuacji, w których właściciel (użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi więc z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny (por. wyroki SN z: 19.12.2006 r., V CSK 332/06, LEX nr 421051; 8.01.2009 r., I CNP 82/08, LEX nr 508833; 11.09.2009 r., V CSK 46/09, LEX nr 1615043; 5.07.2012 r., IV CSK 619/11, LEX nr 1228453, i 9.04.2015 r., II CSK 336/14, LEX nr 1683406). Sąd Najwyższy w ww. wyrokach nie łączy zatem znaczenia analizowanego pojęcia wyłącznie z faktycznym korzystaniem z nieruchomości, lecz uznaje za wystarczające ustalenie potencjalnej możliwości korzystania z niej w zamierzony sposób, i to niezależnie od tego, czy uprawniony te potencjalne możliwości jakkolwiek już zrealizował. „W wyroku z 17.12.2008 r., I CSK 191/08, LEX nr 484726, na kanwie sprawy o wypłatę odszkodowania w oparciu o art. 36 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 3 Sąd Najwyższy wyraził pogląd odnoszący się także do odpowiedzialności cywilnej gminy wskutek realizacji inwestycji na podstawie postanowień uchwalonego planu miejscowego. Istota tego poglądu sprowadza się do stanowiska, że zrealizowanie nowej inwestycji przez podmiot inny niż gmina, w oparciu o uchwalony plan lub jego zmianę, która to inwestycja ogranicza korzystanie z innej nieruchomości, może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą gminy na podstawie art. 36 ust. 1. Wydaje się, że stanowisko to jest wadliwe. Po pierwsze dlatego, że w art. 36 ust. 1 jest mowa o ograniczeniu użytkowania w związku z uchwaleniem planu, a nie o zmianie zagospodarowania terenu zgodnej z postanowieniami uchwalonego planu miejscowego (szerzej por. uwagi zawarte w tezie 1). Po drugie realizacja inwestycji w oparciu o uchwalony lub zmieniony plan nie może powodować odpowiedzialności gminy, gdyż ewentualna niemożność korzystania z nieruchomości nie będzie wynikać z faktu uchwalenia planu lub jego zmiany, lecz z realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia dokonanego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Bezpośrednią przyczyną nie są więc uchwalenie lub zmiana planu, lecz wydanie decyzji administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej między innymi w ramach stosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Tok rozumowania zaprezentowany przez Sąd Najwyższy prowadziłby do sytuacji, że możliwe byłoby wobec gminy roszczenie ze strony wszystkich podmiotów dotkniętych inwestycjami zrealizowanymi przez osoby trzecie w oparciu o uchwalony lub zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji w oparciu o uchwalony lub zmieniony plan nie może powodować odpowiedzialności gminy, gdyż ewentualna niemożność korzystania z nieruchomości nie będzie wynikać z faktu uchwalenia planu lub jego zmiany, lecz z decyzji 5 (tj. pozwolenia na budowę albo zgłoszenia dokonanego właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej).” A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 36. Zgodnie z art. 36 ust. 1 upzp, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma prawo żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. W przypadku wyboru odszkodowania, trzeba zaznaczyć, że roszczenie to odnosi się do rzeczywistej szkody, jaką poniósł uprawniony. Właściciel lub użytkownik wieczysty musi wykazać również, że wejście w życie lub zmiana planu miejscowego uniemożliwiło lub w znacznym stopniu ograniczyło korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Co więcej, trzeba także wykazać związek przyczynowy między zmianą lub wejściem w życie planu miejscowego, a spadkiem wartości nieruchomości. W tym przypadku, wysokość szkody wiąże się z porównaniem przeznaczenia nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie miejscowym z jej przeznaczeniem z planu poprzednio obowiązującego. Właściciel lub użytkownik wieczysty musi wykazać również, że wejście w życie lub zmiana planu miejscowego uniemożliwiło lub w znacznym stopniu ograniczyło korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Co więcej, trzeba także wykazać związek przyczynowy między zmianą lub wejściem w życie planu miejscowego, a spadkiem wartości nieruchomości.
